il conferimento di incarico di responsabile di struttura complessa secondo la riforma Balduzzi
La disciplina degli incarichi dirigenziali nel comparto della sanità è stata caratterizzata, sin dalle sue origini, dalla presenza di rilevanti tratti di specialità rispetto alla normativa racchiusa nel decreto legislativo 165/2001, recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”
La disciplina in oggetto si è, infatti, sin dai suoi esordi caratterizzata per la rilevanza assegnata all’elemento della “fiducia” in sede di scelta dei dirigenti, in ossequio al paradigma aziendalistico accolto dalle riforme degli anni Novanta.
Dietro quella stagione di riforme vi era la ferma convinzione che il settore pubblico potesse essere migliorato trasponendovi concetti imprenditoriali propri del settore privato: e ciò avrebbe dovuto innalzare il livello di efficacia e di efficienza dei servizi, deburocratizzandoli e depoliticizzandoli.
Uno dei primi terreni di sperimentazione fu proprio il settore della sanità, dove, non a caso, si è parlato di aziendalizzazione del servizio sanitario.
Tale impianto aziendalistico postulava il riconoscimento in capo al direttore generale di amplissimi poteri di gestione, tramite l’intestazione al vertice aziendale delle prerogative riferite, tra l’altro, all’adozione dell’atto aziendale, all’individuazione degli uffici ed alla nomina dei relativi responsabili.
Il riconoscimento di tali ampi poteri si giustificava con la necessità di rendere effettiva, e concretamente azionabile, la responsabilità manageriale del direttore generale .
Anche per le nomine aziendali si affermò il convincimento che la responsabilità del direttore generale richiedesse per essere attivata un certo margine di discrezionalità nella scelta dei più stretti collaboratori sanitari.
Per la verità, le scelte inizialmente compiute dal d.lgs 502/1992 in parte contraddicevano questa idea: il potere riconosciuto in capo al direttore generale nella nomina dei dirigenti di secondo livello (oggi di struttura complessa) veniva, infatti, circondato da garanzie di trasparenza e di imparzialità tali da renderlo sostanzialmente vincolato agli esiti di vere e proprie procedure concorsuali.
Nella sua versione originaria l’art. 15, comma 3, d.lgs 502/1992 prevedeva, infatti, per la nomina di dirigenti di secondo livello un procedimento selettivo di tipo tradizionale, articolato nelle diverse fasi della pubblicazione dell’avviso nella Gazzetta Ufficiale, della designazione della commissione di esperti e della formazione della graduatoria di merito, cui faceva seguito la designazione del responsabile ad opera del direttore generale.
Tale modello di designazione venne, tuttavia, ben presto giudicato poco coerente con la logica manageriale sottesa al d. lgs 502/1992.
Per questo motivo il testo dell’art. 15 d. lgs 502/1992 venne in parte qua modificato già nell’anno successivo, per effetto del decreto delegato 7 dicembre 1993, n. 517, prevedendosi una revisione sostanziale del ruolo della commissione di esperti, non più chiamata a formare una graduatoria, ma soltanto a valutare l’idoneità all’incarico dei singoli candidati.
Il potere di nomina, prima vincolato, diviene, per effetto delle modifiche, discrezionale, assumendo così caratteri tali da consentire al direttore generale di instaurare con il nominato un rapporto essenzialmente fiduciario.
Le scelte del legislatore divennero, se possibile, ancor più nette con la c.d. riforma ter del servizio sanitario nazionale ( d. lgs 229/1999), per effetto della quale venne modificata la composizione della commissione di esperti, in guisa da rafforzarne la componente direttamente designata dal direttore generale.
In tale contesto, la giurisprudenza riconduceva il conferimento dell’incarico nell’alveo degli atti assunti dalla p.a. con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, con conseguente devoluzione del relativo contenzioso alla cognizione del giudice ordinario. Si veda, ex multis Consiglio di Stato, sez. V, decisione 05.02.2007 n° 432, secondo cui la procedura svolta a norma dell’art. 15-ter del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, introdotto dal d.lgs. 19 giugno 1999 n. 229, per il conferimento di incarico di direzione di struttura complessa, non può farsi rientrare nella figura del concorso per l’assunzione al pubblico impiego.
“Il direttore generale” – secondo la sentenza in esame – “ infatti, compie la scelta del sanitario cui conferire l’incarico all’interno di una rosa individuata dalla commissione prevista dalla norma ricordata, la quale non opera una valutazione comparativa dei candidati e non redige una graduatoria di merito, ma esprime esclusivamente un giudizio di idoneità. In altri termini manca, nella procedura di affidamento dell’incarico, una valutazione dei candidati sotto il profilo della maggiore o minore idoneità all’esercizio delle funzioni da assegnare, che il connotato tipico della procedura concorsuale”.
“L’incarico, quindi,” – continua il giudice amministrativo -viene conferito sulla base di una scelta di carattere fiduciario, affidata alla responsabilità del direttore generale, senza che la legge indichi i criteri da seguire, onde è da escludere che l’atto costituisca esercizio di attività amministrativa in senso pubblicistico, rientrando piuttosto in una scelta riconducibile alla capacità di diritto privato dell’Amministrazione”.
Senonché l’assenza di reali forme di procedimentalizzazione del potere di nomina è stata col tempo giudicata quale concausa del crescente livello di politicizzazione delle nomine aziendali, anche al livello della media dirigenza aziendale.
In tale quadro si viene ad inserire la c.d. riforma Balduzzi.
La relazione illustrativa presentata alle Camere per la conversione in legge del d.l. 13 settembre 2012, n. 158 individua apertis verbis le ragioni dell’intervento di riforma nella necessità di porre rimedio alle inefficienze organizzative indotte, in diverse realtà sanitarie regionali, da fenomeni di eccessiva politicizzazione delle nomine.
L’obiettivo dichiarato dal legislatore è, dunque, quello di riequilibrare il rapporto tra indirizzo politico e gestione delle aziende sanitarie, introducendo maggiori garanzie di trasparenza e di imparzialità nella nomina dei dirigenti.
In coerenza con la necessità di assicurare, già nell’immediato, una netta cesura rispetto al pregresso quadro ordinamentale, il legislatore ha così introdotto delle ragguardevoli modifiche alla procedura di conferimento dell’incarico di struttura complessa.
Le novità di maggiore interesse riguardano le modifiche apportate alla struttura stessa della procedura di selezione che non è più, come prima, finalizzata alla mera verifica di idoneità dei candidati.
L’operato della commissione che si estrinseca sostanzialmente nell’effettuazione di valutazioni tecniche riferite ai curricula, ai titoli professionali ed alle risultanze dei colloqui – si conclude infatti (come emerge chiaramente dal testo dell’art. 15, comma 7 bis del decreto legislativo n. 502 del 1992, introdotto dal decreto Balduzzi) con la formazione di una graduatoria e con la comunicazione al direttore generale di una rosa composta da tre soli candidati, diversamente graduati in ragione del punteggio loro assegnato.
Ora, è da ritenere che le modifiche strutturali apportate dal legislatore statale al procedimento di conferimento dell’incarico abbiamo modificato la natura stessa della procedura: non vi è dubbio infatti che, sulla scorta della nuova regolamentazione, l’individuazione del soggetto destinatario dell’incarico avvenga sulla base di una procedura comparativa che prende avvio con la pubblicazione di un bando, si snoda in una fase di valutazione tecnica e si conclude con la formazione di una graduatoria.
Dall’introduzione di tali importanti novità ne consegue la riconduzione del conferimento dell’incarico di struttura complessa nell’alveo delle procedure selettive finalizzate all’assunzione, devolute dall’art. 63, comma 4, d. lgs 165/2001 alla cognizione del giudice amministrativo.
